Handelskooperation trotz Rivalität?

Jahrzehntelang ruhte die Weltwirtschaft auf der Prämisse, dass internationaler Handel trotz geopolitischer Differenzen vorteilhaft ist. Die Regeln des GATT von 1947 und der WTO von 1995 wurden für eine Welt geschaffen, in der Regierungen Handelspolitik selten für geopolitische Ziele einsetzten. Diese Welt existiert nicht mehr.

Aaditya Mattoo (Weltbank), Michele Ruta (IWF) und Robert W. Staiger (WTO) argumentieren in der Juni-Ausgabe von „Finance & Development“, dass die Rückkehr der Geopolitik das multilaterale Handelssystem nicht zerstören muss – aber eine fundamentale Anpassung erfordert. Ihre Forschung zeigt, dass selbst strategische Rivalen von Handelskooperation profitieren können. Das Problem ist nicht der Handel an sich, sondern der institutionelle Rahmen, der für eine andere Ära konzipiert wurde.

Der Kern des Problems: In einer Welt ohne geopolitische Rivalität erheben Staaten Zölle, um ihre Austauschverhältnisse zu verbessern – auf Kosten der Handelspartner. Handelsabkommen existieren, um diese destruktive Dynamik durch koordinierte Zollsenkungen zu überwinden. Geopolitische Rivalität verändert diese Berechnung grundlegend. Wenn es Teil des Ziels ist, dem Rivalen zu schaden, werden protektionistische Maßnahmen attraktiver – selbst wenn sie das eigene Einkommen senken. Ein Staat, der Dominanz in der Halbleiterindustrie anstrebt, gestaltet seine Handelspolitik nicht nur, um den eigenen Chipsektor zu stärken, sondern auch, um den des Rivalen zu schwächen.

Dennoch ist Handelskooperation nicht zum Scheitern verurteilt. Solange Regierungen sich zumindest teilweise um das Wohlergehen ihrer Bürger sorgen, können sie von einem nichtkooperativen Gleichgewicht aus Maßnahmen ergreifen, die beide Seiten besserstellen. Aufgeklärtes Eigeninteresse – dieselbe Kraft, die die Handelsliberalisierung der Nachkriegszeit antrieb – bleibt eine tragfähige Grundlage für Kooperation, selbst zwischen strategischen Rivalen.

Das Übergangsproblem ist jedoch erheblich. Die Autoren identifizieren zwei mögliche Pfade. Der erste – von ihnen „Krieg und Erlösung“ genannt – folgt dem bekannten Muster: Das alte Abkommen bricht zusammen, ein Handelskrieg treibt die Zölle hoch, und schließlich verhandeln die Regierungen ein neues Abkommen durch reziproke Zollsenkungen. Dieser Weg ist ökonomisch kostspielig und langwierig, passt aber in den bestehenden multilateralen Rahmen. Der zweite Pfad ist effizienter, erfordert jedoch institutionelle Innovation: Staaten verhandeln einen direkten Übergang, vermeiden wirtschaftliche Disruption, aber das Land, das vom geopolitischen Schock weniger betroffen ist, muss Zugeständnisse machen, die sein Wohlfahrtsniveau relativ zum Status quo senken. Dies ist weder reziprok noch gegenseitig vorteilhaft im traditionellen Sinne – und damit unvereinbar mit den WTO-Grundprinzipien.

Die vorgeschlagene Lösung: eine geopolitische Ausnahme von den Prinzipien der Reziprozität und Meistbegünstigung, die es strategischen Rivalen erlaubt, diskriminierende Zollanpassungen vorzunehmen – unter der strikten Bedingung, dass die Weltpreise gegenüber Drittländern unverändert bleiben. Damit soll Handelsablenkung begrenzt und der Schaden für neutrale Staaten minimiert werden.

Es gibt Präzedenzfälle: Das Handelssystem erlaubt bereits bestimmte Formen der Diskriminierung, etwa bei Freihandelsabkommen. Die geopolitische Ausnahme würde einem anderen Zweck dienen – der Einhegung von Rivalität zwischen strategischen Wettbewerbern, ohne das multilaterale System insgesamt zu beschädigen. Die technische Umsetzung wäre komplex. Doch die Alternative, so die Autoren, sei schlimmer: Geopolitische Anpassung findet dann entweder außerhalb des multilateralen Rahmens statt – wie beim „Phase-One-Abkommen“ zwischen den USA und China 2020, das Drittländer schädigte – oder gar nicht, was die Welt in destruktiven Handelskonflikten gefangen hält.

Dies ist der konstruktive Gegenentwurf zu den Kosten geoökonomischer Zwangsmaßnahmen, die Jeffry Frieden analysiert hat (→ Teil 3), und zur Fragmentierungsdynamik, die Clayton, Maggiori und Schreger theoretisch begründen (→ Teil 1). Das Handelssystem hat sich schon früher an veränderte Umstände angepasst. Die Herausforderung besteht darin, dies erneut zu tun – diesmal für geopolitische Realitäten.