EU-Emissionshandel im Umbau: Was die Kommission vorgeschlagen hat

Der EU-Emissionshandel ist das fiskalisch und klimapolitisch wirkungsmächtigste Instrument europäischer Industriepolitik. Seit 2013 haben die Mitgliedstaaten durch Versteigerungen rund 260 Milliarden Euro an ETS-Einnahmen erzielt – davon flossen laut Kommission rund 80 Prozent in allgemeine Landeshaushalte, nur ein einstelliger Prozentsatz direkt in industrielle Dekarbonisierung. Mit dem am 17. Juli vorgelegten Reformpaket hat die Kommission nun den rechtlichen Rahmen für die fünfte Handelsperiode (2031–2040) skizziert.

Was die Kommission konkret vorschlägt

Vier Stellschrauben dominieren den Vorschlag, und in allen vieren bewegt sich die Kommission spürbar in Richtung Entlastung der Industrie:

Cap-Pfad: Der Linear Reduction Factor (LRF), also die jährliche Absenkung der Emissionsobergrenze, soll von aktuell 4,3 Prozent auf 3,7 Prozent (2031–2035) und weiter auf 1,7 Prozent (2036–2040) sinken. Das verlangsamt die Verknappung von Zertifikaten spürbar gegenüber dem bisherigen Pfad – mit entsprechender Wirkung auf die mittelfristige CO2-Preiserwartung. Ab 2036 sollen zudem bis zu zwei Prozent der geforderten Minderung über hochwertige internationale Kohlenstoffgutschriften erfüllt werden können.

Marktstabilitätsreserve (MSR): Die Entnahmequote überschüssiger Zertifikate soll von 24 auf 12 Prozent halbiert werden. Der bestehende Löschungsmechanismus, der Zertifikate oberhalb von 400 Millionen in der Reserve automatisch aus dem Markt nimmt, soll entfallen – die Zertifikate blieben stattdessen als Puffer erhalten. Beide Änderungen wirken in dieselbe Richtung: mehr verfügbare Zertifikate im Umlauf.

Free Allocation: Statt wie bisher vorgesehen bis 2034 vollständig auszulaufen, soll die kostenlose Zuteilung für CBAM-Sektoren bis 2037/2038 gestreckt werden – konkrete Fristen variieren noch zwischen den ersten Auswertungen des Entwurfs. Ein separates, beschleunigtes Benchmark-Paket soll der Industrie zusätzlich rund 6 Milliarden Euro an Gratiszertifikaten für 2026–2030 verschaffen.

ETS2: Der bereits im November 2025 vom Umweltministerrat beschlossene Aufschub des Gebäude- und Verkehrs-Emissionshandels von 2027 auf 2028 wird im Vorschlag bestätigt (siehe Baustein 5).

Der Kompromiss, der keiner ist

Die Kommission selbst verkauft das Paket als Balanceakt: Entlastung für die Industrie bei gleichzeitigem Erhalt der Lenkungswirkung. Ob das gelingt, ist unter Beobachtern umstritten – und genau hier verläuft die zentrale Bruchlinie der kommenden Debatte.

Kritisch anzumerken ist: Die Konditionalität der verlängerten Free Allocation fällt nach ersten Analysen schwach aus. Von den Gratiszertifikaten sollen rund 80 Prozent bereits mit der Vorlage eines genehmigten Dekarbonisierungsplans verbunden sein, nur 20 Prozent an tatsächlich umgesetzte Investitionen und nachgewiesene Emissionsminderungen. NGOs wie Bellona Europa werfen der Kommission deshalb vor, mit der Verzögerung von Free-Allocation-Auslauf und CBAM-Vollimplementierung die eigene Glaubwürdigkeit bei Investoren und Handelspartnern aufs Spiel zu setzen.

Diese Kritik trifft einen wunden Punkt, den auch aus wettbewerbspolitischer Sicht unabhängige Analysen stützen: Zwischen 2013 und 2022 sanken die Emissionen der ETS-Industriesektoren trotz großzügiger Gratiszuteilung um weniger als neun Prozent – im deutlich strenger regulierten Energiesektor waren es im selben Zeitraum knapp 30 Prozent. Wer daraus schließt, dass eine noch länger laufende Free Allocation vor allem denjenigen nützt, die bislang wenig investiert haben, hat gute Argumente auf seiner Seite. Ebenso lässt sich aber einwenden, dass ohne verlässlichen Carbon-Leakage-Schutz Produktion schlicht abwandert und der Klimaeffekt dann nur verlagert statt erzielt wird – eine Abwägung, in der es keine unbestreitbar richtige Antwort gibt.

Für Unternehmen, die ihre Transformation bereits mit Blick auf den ursprünglich schärferen Pfad finanziert haben – etwa über Klimaschutzverträge, teure Wasserstoffinfrastruktur oder vorgezogene Anlageninvestitionen –, ist der Vorschlag ambivalent: Der CO2-Preisdruck auf Wettbewerber, die bislang gezögert haben, lässt vorerst nach. Das kann die relative Wettbewerbsposition der First Mover schwächen, obwohl (oder gerade weil) diese sich strategisch richtig verhalten haben. Ob das ein Fehlanreiz ist oder ein notwendiges Zugeständnis an eine überforderte Industrie in einer schwierigen konjunkturellen Lage, wird die politische Debatte der kommenden Monate prägen.

Was jetzt beginnt

Der Vorschlag ist ein Ausgangspunkt, kein Ergebnis. Er geht nun in die Verhandlungen zwischen Rat und Europäischem Parlament; ein politischer Abschluss wird weiterhin für das vierte Quartal 2026 erwartet. Erste Reaktionen aus dem Parlament zeigen bereits die Frontlinien: Die EVP begrüßt die Lockerungen als notwendigen Schutz der Wettbewerbsfähigkeit, die S&D-Fraktion kritisiert den Vorschlag als zu zaghaft und fordert Nachbesserungen bei Ambitionsniveau und sozialer Flankierung.

Was bis zum Trilog-Abschluss entschieden wird

Offen bleiben damit: Wie stark verändert sich der Cap-Pfad noch im Trilog? Setzt sich die schwache Konditionalität der Free Allocation durch, oder verschärfen Rat und Parlament sie? Wie geht es mit der Exportlücke für CBAM-Sektoren weiter? Und wie überzeugend wird die soziale Flankierung von ETS2 in seinem neuen Startjahr 2028?

Die Antworten betreffen jedes Unternehmen, das unter ESRS E1 einen Übergangsplan offenlegt. Wer seine CapEx-Planung, sein internes Carbon Pricing und seine CBAM-Compliance-Architektur noch auf Annahmen vor dem 17. Juli aufgesetzt hat, sollte die neuen Eckwerte jetzt in die Modelle einspeisen – auch wenn sie sich im Trilog noch verschieben können.

UmweltDialog begleitet den Trilog redaktionell weiter als eigenständige Strecke – mit STIMMEN-Update, Deep-Dive zu Free Allocation und CBAM, einer CFO-Praxisanalyse und einem Abschlussbericht nach Verhandlungsende.