Freiwillige Sorgfalt, hartes Verbot: Brüssel legt Leitlinien zur Zwangsarbeits-Verordnung vor

Mit der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union Anfang September 2026 hat die Kommission ihre Guidelines zur Verordnung (EU) 2024/3015 vorgelegt, mit der Produkte aus Zwangsarbeit vom EU-Markt verbannt werden. Die Verordnung selbst gilt bereits seit Dezember 2024, ihre praktische Anwendung beginnt jedoch erst ab Mitte Dezember 2027. Die nun veröffentlichten Leitlinien richten sich an die zuständigen nationalen Behörden, den Zoll, Unternehmen, Verbraucherverbände, Gewerkschaften und die Zivilgesellschaft. Sie sind rechtlich nicht bindend, sollen aber Klarheit darüber schaffen, wie die Kommission und die Mitgliedstaaten das Verbot in der Praxis auslegen und durchsetzen wollen.

Im Kern ist die Regelung denkbar einfach und zugleich weitreichend: Kein Produkt, das ganz oder teilweise mit Zwangsarbeit hergestellt wurde, darf auf dem EU-Markt bereitgestellt oder aus der EU exportiert werden, unabhängig von Herkunft, Branche oder Anteil der betroffenen Wertschöpfung. Das gilt auch für Fernabsatz und Online-Handel, sofern das Angebot erkennbar auf EU-Verbraucher zielt, etwa durch Sprache, Währung oder Lieferoptionen. Dienstleistungen fallen nicht unter das Verbot, wohl aber landwirtschaftliche Erzeugnisse und Rohstoffe. Die Leitlinien übernehmen für die Definition von Zwangsarbeit die Vorgaben des ILO-Übereinkommens Nr. 29 und verlangen für eine Einstufung stets zwei gleichzeitig erfüllte Merkmale: das Fehlen einer freiwilligen Zustimmung zur Arbeit und ein Zwangselement, etwa durch Gewalt, Schuldknechtschaft, Einbehalten von Papieren oder Lohn sowie Drohungen gegenüber Angehörigen. Unterschieden wird zusätzlich zwischen privat verursachter Zwangsarbeit, staatlich angeordneter Zwangsarbeit und Zwangsarbeit durch Kinder, wobei staatlich induzierte Fälle nach Einschätzung der Kommission tendenziell besonders großes Ausmaß erreichen.

Für das eigentliche Verfahren skizzieren die Leitlinien einen klaren Ablauf von der ersten Prüfung bis zur Marktsperre. Zunächst bewertet die zuständige Behörde vorliegende Hinweise nach einem risikobasierten Ansatz, der das Ausmaß und die Schwere der mutmaßlichen Zwangsarbeit, die betroffene Produktmenge und den Anteil des belasteten Teils am Gesamtprodukt gemeinsam berücksichtigt. Erhärtet sich der Verdacht, folgt eine Vorprüfung, in der Wirtschaftsakteure innerhalb einer von der Behörde gesetzten Frist Stellung nehmen können; die Behörde muss danach binnen 30 Arbeitstagen entscheiden, ob ein „hinreichend begründeter Verdacht“ vorliegt. Ist das der Fall, wird eine förmliche Untersuchung eröffnet, die in der Regel innerhalb von neun Monaten abgeschlossen sein soll und in der Unternehmen ausdrücklich das Recht auf Anhörung sowie auf Vorlage eigener Nachweise haben. Sozialaudits werden dabei nur anerkannt, wenn Beschäftigte nicht unter Beobachtung oder Druck befragt wurden; unabhängige Stichproben, Satellitenbilder, isotopische Materialtests, Zoll- und Handelsdaten sowie Auskünfte von Gewerkschaften, Betroffenen und zivilgesellschaftlichen Organisationen zählen ausdrücklich zu den zulässigen Beweismitteln. Bestätigt sich der Verstoß, kann die Behörde die Bereitstellung des Produkts untersagen, seinen Rückruf sowie seine Vernichtung oder Umwidmung anordnen und die Entscheidung über das neue Zoll-Informationssystem ICSMS an alle Mitgliedstaaten weitergeben, sodass Grenzbehörden entsprechende Sendungen aufhalten können.

Von Unternehmen, die in ein Verfahren geraten, verlangen die Behörden laut den Leitlinien ein breites Spektrum an Informationen: von internen Richtlinien, Lieferantenverhaltenskodizes und Schulungsnachweisen über Auditberichte, Beschwerdemechanismen und Abhilfemaßnahmen bis hin zu Rechnungen, Frachtpapieren, Herkunftsnachweisen und vollständigen Lieferantenlisten samt Kontaktdaten. Wer nicht oder nur unzureichend kooperiert, riskiert, dass die Behörde allein auf Basis der ihr vorliegenden, auch indirekten und zirkumstanziellen Belege entscheidet, was in der Praxis erheblich zu Lasten der betroffenen Unternehmen ausgehen kann.

Auch bei den Sanktionen liefern die Leitlinien erstmals eine gemeinsame Berechnungslogik, obwohl allein die Mitgliedstaaten für Bußgelder zuständig sind und ihre Regeln der Kommission bis Mitte Dezember 2026 mitteilen müssen. Vorgesehen ist ein Verfahren in fünf Schritten: Zunächst werden alle Umstände des Verstoßes erfasst, dann Schwere und Dauer der Nichteinhaltung bewertet und daraus ein Grundbetrag berechnet, wahlweise als Prozentsatz des Werts der betroffenen Ware oder des weltweiten Konzernumsatzes. Anschließend werden mildernde Umstände wie eine kooperative Haltung und erschwerende Umstände wie wiederholte Verstöße oder erzielte finanzielle Vorteile berücksichtigt, bevor die nationalen Höchst- und Mindestbeträge sowie zuletzt die Grundsätze der Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und Abschreckung angewendet werden. Sanktioniert wird dabei nicht die Zwangsarbeit selbst, sondern ausschließlich die Missachtung einer bereits ergangenen Entscheidung, etwa wenn ein verbotenes Produkt trotz Anordnung weiter verkauft oder nicht fristgerecht zurückgerufen wird.

Ein eigenes Kapitel der Leitlinien widmet sich der Sorgfaltspflicht, allerdings mit einer wichtigen Einschränkung: Die Zwangsarbeits-Verordnung selbst verlangt von Unternehmen keine Sorgfaltsprozesse, sondern lediglich das Ergebnis, keine mit Zwangsarbeit hergestellten Produkte in Verkehr zu bringen. Die Kommission empfiehlt Unternehmen dennoch ausdrücklich, sich am sechsstufigen Sorgfaltsrahmen der OECD zu orientieren, von der Verankerung entsprechender Grundsätze in Unternehmensrichtlinien über die Risikoanalyse in Betrieb und Lieferkette, Präventions- und Abhilfemaßnahmen, laufendes Monitoring und externe Kommunikation bis zur Bereitstellung von Wiedergutmachung im Schadensfall. Wer diesen Rahmen nachweislich anwendet, senkt nach Einschätzung der Kommission das Risiko, überhaupt in ein Verfahren zu geraten, und verschafft sich im Ernstfall eine bessere Verteidigungsposition, ohne dass dies automatisch vor einer Marktsperre schützt. Für kleine und mittlere Unternehmen verweisen die Leitlinien auf vereinfachte, ressourcenschonende Maßnahmen wie Checklisten, Branchenkooperationen und die geplante EU-Datenbank zu Zwangsarbeitsrisiken. Inhaltlich docken die Leitlinien an die Sorgfaltspflichtenrichtlinie CSDDD an, die ab Juli 2029 für große Unternehmen verbindlich wird, sowie an die Berichtspflichten der CSRD und an produktspezifische Sorgfaltsvorgaben etwa für Konfliktmineralien, Batterien und entwaldungsfreie Lieferketten; das Omnibus-I-Vereinfachungspaket hat die Berichtspflichten in der Zwischenzeit für kleinere Unternehmen bereits spürbar entschärft.

Den Hintergrund der Regelung liefern Zahlen der Internationalen Arbeitsorganisation: Nach Schätzungen von ILO, Walk Free und der Internationalen Organisation für Migration befinden sich weltweit rund 27,6 Millionen Menschen in Zwangsarbeit, ein erheblicher Teil davon in Lieferketten, die auch europäische Märkte beliefern. Zum Start des begleitenden Online-Portals hatte die Kommission die politische Stoßrichtung bereits im Sommer knapp zusammengefasst: „Menschenrechte stehen nicht zum Verkauf.“ Ob dieser Anspruch auch in der Praxis Bestand hat, hängt nun maßgeblich davon ab, wie konsequent die nationalen Behörden die Leitlinien anwenden, denn verbindlich ist am Ende allein der Text der Verordnung selbst.

Für Unternehmen mit internationalen Lieferketten bedeuten die Leitlinien vor allem eines: Wer bis Dezember 2027 keine belastbare Transparenz über Herkunft, Zulieferer und Produktionsbedingungen seiner Waren aufgebaut hat, läuft Gefahr, im Ernstfall ohne Nachweise dazustehen, während die Beweislast faktisch beim Nachweis der Kooperationsbereitschaft liegt. Die vollständigen Leitlinien sowie die zugrunde liegende Verordnung (EU) 2024/3015 sind im Amtsblatt der EU abrufbar.