Immer mehr Kommunen in der Schuldenfalle

Angesichts der desolaten Finanzlage vieler Kommunen kommt eine weitere Welle von Leistungskürzungen und Steuererhöhungen auf die Bürger zu: Drei Viertel der Kommunen wollen 2013/2014 Steuern und Gebühren erhöhen. Und 37 Prozent planen, Leistungen zu reduzieren oder ganz einzustellen, etwa im Bereich Straßenbeleuchtung oder bei der Kinder- und Seniorenbetreuung.

Das sind Ergebnisse einer Studie der Prüfungs- und Beratungsgesellschaft Ernst & Young (EY), die auf einer Umfrage unter 300 deutschen Kommunen und einer Analyse der Verschuldungssituation von Kommunen mit mindestens 20.000 Einwohnern beruht.

Vor allem ohnehin finanzschwache Kommunen geraten immer tiefer in die Schuldenfalle: So konnten im Jahr 2011 zwar zwei Drittel der Städte und Gemeinden mit einer relativ niedrigen Pro-Kopf-Verschuldung von unter 1.000 Euro ihre Verschuldung reduzieren - von den stark verschuldeten Kommunen (Pro-Kopf-Verschuldung von mehr als 2.000 Euro) hingegen verzeichneten 70 Prozent einen Schuldenanstieg.

Und in den kommenden Jahren dürfte sich dieser Trend noch verstärken: Immerhin jede zweite deutsche Kommune rechnet damit, dass ihr Schuldenstand in den kommenden drei Jahren (weiter) anwachsen wird - nur jede dritte erwartet einen Schuldenabbau. Von den Kommunen, die derzeit ein Haushaltsdefizit erwirtschaften, prognostizieren sogar 59 Prozent einen weiteren Anstieg der Schulden - nur knapp jede dritte setzt auf sinkende Schulden.

"Unter den deutschen Kommunen ist längst eine Zweiklassengesellschaft entstanden", kommentiert Hans-Peter Busson, Partner bei EY und Leiter des Bereichs Government & Public Sector für Deutschland, die Schweiz und Österreich. "Auf der einen Seite die wohlhabenden Kommunen, die von der guten Wirtschaftslage profitieren und dank geringer Schulden und hoher Einnahmen mit attraktiven Angeboten um Unternehmensansiedlungen und Zuzügler werben können. Gleichzeitig wächst aber die Zahl finanzschwacher Gemeinden, die ihre Leistungen immer weiter reduzieren müssen und im Standortwettbewerb an Boden verlieren. Die Schere zwischen armen und reichen Kommunen wird sich daher weiter öffnen."

Entlastung bei den Sozialausgaben

Hauptgrund für den Ausgabenanstieg bei den Kommunen sind die wachsenden Sozial- und Personalausgaben, die im vergangenen Jahr um drei bzw. vier Prozent zulegten, während die Investitionsausgaben um elf Prozent sanken. Nun ist zumindest bei den Kosten für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, die zu den Sozialausgaben zählen, Entlastung in Sicht, weil der Bund den Kommunen Mittel zur Deckung dieser Ausgaben bereitstellen wird:

2013 übernimmt der Bund 75 Prozent dieser Kosten, 2014 sogar 100 Prozent. Gut jede zweite Kommune verspricht sich davon eine Entlastung, weil die zusätzlichen Einnahmen ihr Finanzierungsdefizit mindern werden. Gemäß den Prognosen der Kämmerer werden die Sozialausgaben im laufenden Jahr zwar noch um durchschnittlich 3,4 Prozent, im kommenden Jahr aber nur noch um 0,2 Prozent steigen.

Sollte der Bund wie angekündigt in der nächsten Legislaturperiode auch die Kosten für die Eingliederungsbeihilfe für Menschen mit Behinderung übernehmen, dürfte auch das eine zusätzliche spürbare Entlastung der Kommunen bringen.

Immer mehr Kommunen flüchten unter Rettungsschirme

An der grundsätzlichen Finanzmisere der deutschen Kommunen ändert die Entlastung bei den Sozialausgaben allerdings nur wenig: 40 Prozent der Städte und Gemeinden mussten in den vergangenen drei Jahren ein Haushaltssicherungskonzept verabschieden - das heißt, diese Kommunen konnten keinen ausgeglichenen Haushalt vorlegen und mussten ihre Finanzplanung der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorlegen. In den kommenden drei Jahren wird dieser Anteil nach Einschätzung der Kämmerer auf 53 Prozent anwachsen.

Zudem nehmen immer mehr Kommunen besondere Finanzhilfen der Länder in Anspruch. In acht Bundesländern gibt es bereits solche kommunalen Rettungsschirme, immerhin 15 Prozent der Kommunen nutzen bereits diese Möglichkeit. Kommunen, die solche Finanzhilfen erhalten, führen als Konsolidierungsmaßnahme am häufigsten eine Reduzierung der Ausgaben für freiwillige Leistungen durch. Zudem werden Ausgaben für Pflichtaufgaben reduziert und - wenn möglich - Einnahmen aus dem Beteiligungsbereich erhöht.

Kindergärten, Friedhöfe und Hunde kosten mehr

Angesichts ihrer düsteren finanziellen Perspektiven verstärken viele Kommunen ihre Sparanstrengungen und drehen weiter im großen Stil an der Gebührenschraube: Nachdem bereits im vergangenen Jahr 22 Prozent der Kommunen den Grundsteuerhebesatz erhöht hatten, werden in diesem oder im kommenden Jahr 28 Prozent der Städte und Gemeinden mehr Geld von den Grundbesitzern einfordern.

Die Gebühren für Kindertagesstätten oder Ganztagsschulen wollen 30 Prozent der Kommunen erhöhen. Die Friedhofsgebühren steigen bei 17 Prozent der Kommunen, die Hundesteuern in jeder siebten Kommune.

"Die Gebührenschraube wird weiter angezogen, die Bürger müssen sich auf eine neue Welle von Steuer- und Gebührenerhöhungen einstellen - nachdem es bereits in den vergangenen Jahren auf breiter Front Erhöhungen gab", stellt Busson fest.

Zudem planen viele Kommunen, den Gürtel enger zu schnallen - trotz zahlreicher Sparrunden in den vergangenen Jahren, die vielfach kaum noch Spielraum für weitere Einsparmöglichkeiten lassen. So wollen die Kommunen vor allem bei der Jugend- und Seniorenarbeit (zwölf Prozent) und der Straßen-beleuchtung (zehn Prozent) den Rotstift ansetzen. Vielfach werden zudem auch Hallen- und Freibäder geschlossen (sieben Prozent).

"Gerade die finanzschwachen Kommunen reduzieren ihre Angebote auf das gesetzliche Minimum und drehen jeden Cent zweimal um - und gewinnen dennoch ihre Handlungsfreiheit nicht zurück. Stattdessen werden die Kämmerer zu Verwaltern des Mangels", beobachtet Busson.

Denn eine echte finanzielle Sanierung der Kommunen sei durch einen solchen Sparkurs kaum möglich - zu hoch sei der Schuldenberg, den die Kommunen vor sich her schieben. Zudem betont Busson: "In vielen Verwaltungen gibt es kaum noch freiwillige Leistungen, die gekürzt, oder Gebühren, die weiter erhöht werden könnten - da ist inzwischen das Ende der Fahnenstange erreicht."

Weitere Einsparpotenziale sieht Busson allerdings in den Bereichen interkommunale Zusammenarbeit und Beteiligungsmanagement: "Zu oft kocht jede Kommune ihr eigenes Süppchen - dabei muss nicht jede Gemeinde ein eigenes Standesamt haben, und auch Sportplätze und Hallenbäder kann man gemeinsam nutzen."

Auch die kommunalen Unternehmen könnten vielfach deutlich mehr Geld an die Rathäuser überweisen, wenn sie besser aufgestellt wären: "Bei vielen kommunalen Unternehmen - dazu zählen etwa Stadtwerke und Verkehrsbetriebe - stehen die politischen Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten für die Kommune im Vordergrund. Auf wirtschaftliche Effizienz und damit größtmöglichen Ertrag für die Kommunen kommt es dann weniger an."

Ebenfalls vielfach nicht ausgeschöpft sei die Möglichkeit des Verkaufs kommunaler Beteiligungen und Besitzungen - auch weil solche Maßnahmen vielfach politisch schwer durchsetzbar seien. Dennoch betont Busson: "Zur Not muss eben auch das Tafelsilber verkauft werden - etwa Unternehmensbeteiligungen, Grundstücke oder Immobilien." Aber auch drastische Maßnahmen wie die Zusammenlegung kleiner Kommunen dürften kein Tabu sein, fordert Busson.

Keine Lösung für Altschulden in Sicht

Angesichts der Höhe des in den vergangenen Jahren aufgetürmten Schuldenbergs rechnen viele Kommunen nicht mehr damit, ihre Schulden überhaupt noch zurückzahlen zu können: Knapp jeder dritte Kämmerer gibt an, die eigene Kommune werde ihre Schulden voraussichtlich nicht aus eigener Kraft zurückzahlen können.

"De facto sind viele deutsche Kommunen längst bankrott", konstatiert Busson. "Und wir sind nach wie vor weit von einer nachhaltigen und strukturellen Lösung des kommunalen Schuldenproblems entfernt. Zumal die im Grundgesetz festgeschriebene Schuldenbremse die Situation noch verschärfen wird: Um die Vorgaben einzuhalten, werden viele Bundesländer voraussichtlich ihre Zahlungen an die Kommunen reduzieren, was deren Finanznot dann noch verstärken wird."

"Den immensen Berg an Altschulden werden die Kommunen aus eigener Kraft nicht abtragen können", so Busson. Dank niedriger Zinsen können die Kommunen ihre Schulden derzeit zwar bedienen. Sollten die Zinsen aber steigen oder die Banken sich aus dem Geschäft mit den Kommunen zurückziehen, drohen den Kommunen erhebliche Probleme: "Die Altschulden sind eine Zeitbombe, von der derzeit keiner weiß, wie sie entschärft werden kann."